Vorbereitet sein!
Die Dimension der Migrations- und Flüchtlingskrise 2015 war auch für Experten überraschend. Im Interview mit TRUPPENDIENST schildert Dr. Christoph Pinter, der Leiter des UNHCR-Büros in Wien seine Eindrücke. Er gibt einen Einblick in seine Organisation, die Aufgaben und Grundsätze der UN-Flüchtlingspolitik sowie eine Empfehlung für die Bewältigung ähnlicher zukünftiger Situationen. Das Interview führte Gerold Keusch.
Themenschwerpunkt Migration
Ist die Flüchtlingssituation in Österreich tatsächlich so schlimm, dass wir die UNO brauchen?
UNHCR ist bereits seit 1951 in Österreich tätig. Unsere Aufgabe ist es nicht nur, sich um Flüchtlinge zu kümmern. Eine wesentliche Arbeit von UNHCR ist es, sicherzustellen, dass der nationale Flüchtlingsschutz funktioniert und dass Lösungen für Flüchtlinge gefunden werden, wie beispielsweise die Integration im Asylland. Diese Aufgabe, die UNHCR von der UNO-Generalversammlung übertragen wurde, nehmen wir unterschiedlich wahr. Die Tätigkeit, beispielsweise im Libanon, unterscheidet sich wesentlich von jener in Westeuropa. In Westeuropa ist der Flüchtlingsschutz eine staatliche Aufgabe und UNHCR als Beobachter und Berater tätig.
Wie haben sie die Situation 2015 in Erinnerung?
2015 hat sich die Situation so schnell und umfassend verändert, dass es zu einer völligen Neuorientierung seitens UNHCR kam. Wir sind in der EU, besonders in Griechenland, aber auch in Kroatien, Slowenien und Ungarn operativ tätig geworden. Wir haben dazu beigetragen, dass Flüchtlinge untergebracht und versorgt werden und dazu Material, wie Matratzen, Zelte und Decken zur Verfügung gestellt. In Griechenland tun wir das immer noch. In Österreich war das selbst zu den Spitzenzeiten nie notwendig. Der österreichische Staat konnte die Situation in Zusammenarbeit von Polizei, Bundesheer, NGOs und der Zivilgesellschaft alleine bewältigen.
Wie knapp war es aus Ihrer Sicht, dass Österreich an seine Kapazitätsgrenze gelangt wäre?
Wir waren das eine oder andere Mal mit den Behörden in Kontakt, vor allem wegen der Unterbringung der großen Zahl von Flüchtlingen, vor allem jener, die in Österreich einen Asylantrag stellten und nicht innerhalb weniger Stunden das Land verließen. Es gab seitens des Innenministeriums eine Kooperationsvereinbarung mit einer anderen UN-Organisation, die Zelte und Container gehabt hätte. Am freien Markt war es damals aufgrund der großen Nachfrage nicht möglich diese zu bekommen.
Wann sind Sie 2015 mit den österreichischen Behörden in Kontakt getreten?
Wir sind vom ersten Moment an mit den Behörden in Kontakt gewesen. Ich bin seit 18 Jahren bei UNHCR in Österreich. Was 2015 passierte, war auch für mich eine außergewöhnliche Situation. Ab dem Samstag, als die ersten tausend Menschen aus Ungarn kamen, waren wir in Nickelsdorf präsent. Zwei Kolleginnen haben mit dem Innenministerium und der Landespolizeidirektion Kontakt aufgenommen und sich vor Ort informiert. Wir wollten Informationen aus erster Hand haben und wissen: „Was ist da los? Wie läuft das ab?“ Wir waren regelmäßig in Spielfeld, in Salzburg und auf den Bahnhöfen (Hauptbahnhof Wien und Salzburg; Anm.). Darüber hinaus haben wir unser Büro in Wien aufgestockt und waren in den Unterbringungseinrichtungen präsent. Für uns ist es ein wichtiges Anliegen, dass dort gewisse Mindeststandards eingehalten werden. Man muss aber auch die damalige Situation berücksichtigen, wenn man über Qualitätsstandards spricht und man muss akzeptieren, dass das Niveau vorübergehend deutlich niedriger ist. Ein Schwerpunkt von uns war daher beispielsweise, ob alleinstehende Frauen separat untergebracht sind, um allfällige geschlechtsspezifische Gewalt von vornherein ausschließen zu können.
Wie waren Sie mit der Zusammenarbeit mit den Behörden zufrieden?
Die Zusammenarbeit in Österreich ist sehr gut. Wir haben auf allen Ebenen eine gute Kooperation, sowohl auf der politischen, als auch auf der operativen Ebene. Wir sind nicht immer einer Meinung, aber was wir sagen wird gehört und ernst genommen. Wir sind die einzige Organisation die systematisch, mit dem Blick von außen, aber mit Fachwissen, die Situation betrachtet. Wir machen diese Arbeit abseits der Medien. Es muss schon einiges passieren, bevor wir an die Öffentlichkeit gehen. Das war im vergangenen Jahr aufgrund der Situation in Traiskirchen so, als Menschen dort obdachlos waren und tagelang im Freien schlafen mussten. Da hatten wir den Eindruck, dass es notwendig war, der Öffentlichkeit mitzuteilen was dort passiert. Seitens der Behörden gab es aber immer das Bemühen Dinge zu verbessern. Es war eine Überforderung aufgrund der hohen Zahl an Menschen, die dort waren.
Hat es noch andere Bereiche gegeben, wo sie mit der Situation unzufrieden waren?
Man muss zwei Situationen auseinanderhalten. Das eine ist die Transitsituation, die nahezu klaglos funktioniert hat. Das andere ist die Situation derjenigen, die in Österreich einen Asylantrag gestellt haben. Hier hat es zwischendurch schon Engpässe in der Versorgung gegeben. Bereits vor dem starken Anstieg der Asylwerberzahlen gab es Probleme bei der Grundversorgung. Das hat zum Rückstau in den Bundesquartieren und zu der Situation in Traiskirchen geführt. Da haben wir gesehen, dass das System ins Wanken gekommen ist. Auch die Prozesse, wie sie gesetzlich vorgeschrieben sind, konnten nicht immer durchgehend eingehalten werden - beispielsweise bei der Erstuntersuchung von Asylsuchenden. Die Probleme lagen aber sicher an der großen Zahl von Menschen. Im Bereich der Unterkunft war es das größte Problem, wenn Menschen länger in Transitquartieren untergebracht waren. Diese sind für 24 oder 48 Stunden in Ordnung, aber nicht dafür geeignet, Menschen wochenlang unterzubringen.
Wie sind Sie mit den Flüchtlingen vor Ort in Kontakt getreten?
Wir sprechen mit den Verantwortlichen vor Ort, schauen uns um und lassen uns alles zeigen. Wir sprechen auch mit Asylsuchenden, die dazu bereit sind. Danach geben wir eine unmittelbare Rückmeldung und im Nachhinein gibt es einen schriftlichen Bericht. Darin legen wir dar, was wir als gut oder verbesserungsbedürftig befunden haben und machen Vorschläge. Wir sind für drei bis vier Stunden vor Ort und machen eine Momentaufnahme. Der Asylsuchende kann uns jedoch genauere Auskünfte geben, ob für ihn alles in Ordnung ist oder ob es Mängel gibt. Die Kolleginnen können mit ihrer Erfahrung die Aussagen der Flüchtlinge und das, was sie selber gesehen haben adäquat einordnen. Die Betrachtungen der Personen sind subjektiv, deshalb versuchen wir die Situation vor Ort objektiv zu bewerten.
Eine Aufgabe von UNHCR ist es Asylverfahren zu begleiten. Wie bewerten sie die Qualität der Asylverfahren in Österreich?
Österreich hat ein sehr entwickeltes Asylsystem, das auf einer jahrzehntelangen Erfahrung aufbaut. Es ist relativ komplex, weil auch EU-Regelungen zu befolgen sind. Dabei sind das Völkerrecht, österreichisches Recht und das Verfassungsrecht zu beachten. Das ist eine schwierige Aufgabe, da das Asylrecht in verschiedenen Gesetzen normiert ist. Wenn man sich den Entwicklungsstand der Materie in den Ländern Europas ansieht, erkennt man große Unterschiede. Im Vergleich zu anderen Ländern sind die Systeme in Deutschland, Schweden und Österreich am detailliertesten. Diese Staaten haben auf diesem Gebiet eine jahrzehntelange Erfahrung. Die Staaten in Osteuropa waren bis 1989 eher „flüchtlingsproduzierend“. In Griechenland zum Beispiel hilft UNHCR aktuell beim Aufbau des Asylsystems mit.
Sind Deutschland, Schweden und Österreich auch deshalb Zielländer, weil dort die Verfahren fair ablaufen und die Chancen größer sind, Asyl zu erhalten?
Davon bin ich überzeugt. Wenngleich die Frage „Wer geht wohin?“ eine ist, die man nicht an einer Sache festmachen kann. UNHCR hat zu Beginn des Jahres 2016 unter den in Griechenland ankommenden Flüchtlingen, vor allem Syrern und Afghanen, Umfragen gemacht. Ein Punkt dabei war, warum man in ein gewisses Land gehen will. Die Antwort bei den meisten Befragten war: „Weil ich dort Familie habe oder jemanden kenne“. Ein der Grund war aber auch: „Das ist ein Staat, der Menschenrechte einhält und ein funktionierenden System hat. Dort erwarte ich fair behandelt zu werden und Schutz zu bekommen.“ Die Bildungschancen sind bei der Wahl des Ziellandes ebenfalls ein großes Thema. Wirtschaftliche Gründe nahmen bei dieser Befragung nur eine untergeordnete Rolle ein. Man sieht diese Entwicklung beispielsweise in Italien. Dort kommen viele Menschen aus Eritrea an, von denen geht kaum einer nach Österreich, da ihre Community in der Schweiz ist. Diese Leute beschäftigt weniger die Frage, ob dort gerade das Asylgesetz verschärft wird. Das spielt sicher eine Rolle, beispielsweise bei der Familienzuammenführung, es ist aber nicht der entscheidende Grund.
Gibt es noch andere Projekte, bezüglich der Wahl des Ziellandes oder den Vorstellungen der Flüchtlinge?
Vier Mitarbeiter von UNHCR sind zurzeit mit einem Projekt beauftragt, bei dem festgestellt werden soll, mit welchen Vorstellungen die Menschen nach Europa kommen. Die Erwartungshaltung der Flüchtlinge deckt sich oft nicht mit der Situation im Zielland. Deshalb sind viele Menschen enttäuscht. Jene, die Hals über Kopf ihr Land verlassen haben sind einfach froh, in Sicherheit zu sein. Es gibt aber auch andere, die beispielsweise in der Türkei schon sicher waren und dann gehört haben, dass es in Europa noch besser sei und gerade die Möglichkeit bestehe, dort hinzukommen. Wenn diese Menschen dann in Europa in einer nicht besonders komfortablen Unterkunft sind und erfahren, dass sie mehrere Monate bis zur ersten Einvernahme warten müssen und dann nicht sicher ist, ob sie bleiben können, sind viele enttäuscht. Die Kultur und Religion ist auch anders, wodurch viele Flüchtlinge denken, in ihren Nachbarländern besser aufgehoben zu sein. Es gibt deshalb auch die Gruppe derer, die wieder zurückgehen, beispielsweise in den Irak.
Ist es der fehlende soziale Anschluss, weshalb die Menschen wieder zurückgehen?
Es ist der fehlende soziale Anschluss gepaart mit der anderen Kultur und Religion. Die Nachbarländer eines Konfliktlandes gehören meist demselben Kulturkreis an und haben denselben Glauben. Die syrischen Flüchtlinge im Libanon müssen ihren Lebensstil dort nicht grundsätzlich ändern, außer dass sie als Flüchtlinge in einer tristen Situation sind. In Österreich ist jedoch alles anders.
Ob Flüchtlinge bleiben, hängt demnach auch davon ab, wie die Willkommenskultur aussieht, wie lange Verfahren dauern und wie die Bevölkerung des Ziellandes auf die Menschen zugeht?
Ja, mit dem Zusatz, dass viele nicht zurück können. Die Menschen sind ja vor Verfolgung, Folter und Krieg geflohen. Gerade in Syrien gibt es Regionen, in denen alles zerstört ist, da können die Menschen nicht zurück. Sie können auch nicht in den Libanon oder nach Jordanien gehen, weil es dort schon hunderttausende Flüchtlinge gibt und dort keine Syrer aus Europa aufgenommen werden. Wenn, dann gehen eher die Menschen aus dem Irak zurück. Nach Bagdad gibt es beispielsweise eine Flugverbindung, nach Syrien fliegt heute niemand mehr.
Unterscheidet UNHCR zwischen Wirtschafts- und Kriegsflüchtlingen?
Wir sind die Hüterin der Genfer Flüchtlingskonvention. Wir müssen ihre Einhaltung sicherstellen und beobachten deshalb die Asylsysteme. Die Genfer Flüchtlingskonvention sagt ganz klar, wer schutzberechtigt ist und wer nicht - beispielsweise wenn man Furcht vor Verfolgung hat, aufgrund der politischen Gesinnung, der ethnischen Zugehörigkeit oder der Religion. Wir sind der Meinung, dass ein Asylsystem nur glaubwürdig sein kann, wenn es dazu dient, Flüchtlinge und subsidiär Schutzberechtigte von denen zu trennen, die diesen Schutzbedarf nicht haben. Wenn das Urteil nach einem fairen Asylverfahren lautet, dass jemand nicht schutzberechtigt ist, dann obliegt es dem Staat, dafür zu sorgen, dass dieser Mensch wieder zurückkehrt. Wir sind der Meinung, dass dann eine Rückkehr - wenn es sein muss eine Abschiebung zu erfolgen hat. Wenn jeder Mensch, der das Land betritt, unabhängig seines Grundes, dableiben kann, macht das gesamte Asylsystem keinen Sinn. Dann werden die Prinzipien des Flüchtlingsschutzes untergraben. UNHCR kann die Herkunftsländer natürlich nicht dazu zwingen, ihre Staatsangehörigen nach einem negativen Asylverfahren zurückzunehmen. Wenn wir aber für eine Rückkehr irgendeinen Beitrag leisten können, versuchen wir das. Es ist ein wichtiger Bestandteil eines glaubwürdigen Asylsystems, dass Abschiebungen bei negativ entschiedenen Fällen funktionieren.
Wie haben sie das Bundesheer während der Migrations- und Flüchtlingskrise erlebt?
Das Bundesheer haben wir in erster Linie an den Grenzen, als einen wichtigen Bestandteil wahrgenommen, damit alles geordnet abläuft. Mein Eindruck von den Besuchen an den Grenzübertrittsstellen in Nickelsdorf, Spielfeld oder Bad Radkersburg war, dass der Assistenzeinsatz, aber auch die Unterstützungsleistung des Bundesheeres professionell abläuft. Das Bundesheer hat seine Aufgaben in einer sehr humanitären Weise wahrgenommen. Was mich beeindruck hat war das Zusammenspiel von Bundesheer, Polizei und den Hilfsorganisation, wie dem Roten Kreuz oder der Caritas. Der zweite Kontakt zum Bundesheer war mit einem Mitarbeiter des BMLVS, den ich bei Sitzungen im Innenministerium kennengelernt habe. Dabei hat sich mein Eindruck vom Bundesheer verfestigt. Ihm ging es um klare Arbeitsaufträge: „Wo fehlt es? Was kann man machen? Was brauchen wir dafür?“ Das habe ich als sehr strukturiert und umsetzungsorientiert erlebt.
Was hat man in Österreich aufgrund der Krise des letzten Jahres gelernt?
Ich hoffe man hat gelernt, dass es wichtig ist, vorbereitet zu sein. Auch auf Szenarien deren Eintritt man sich gar nicht vorstellen kann. Die Antworten auf diese Szenarien in der Schublade zu haben und zu wissen: „Was tun wir, wenn?“ sollte die „lesson learned“ sein. Die Flüchtlingszahlen sind aktuell vergleichsweise gering. Die Frage ist: „Sind wir darauf vorbereitet, wenn sich die Situation von 2015 wiederholt? Sind wir darauf vorbereitet, wenn wieder so viele Menschen an die österreichische Grenze kommen?
War die Situation 2015 vorhersehbar?
Ich wurde im Rückblick auf das vergangene Jahr häufig gefragt, ob die Situation vorhersehbar war. Da habe ich eine zweifache Antwort: Wenn man sich die Entwicklung der Asylantragszahlen in Österreich ansah, war zu erkennen, dass diese ab dem April/Mai 2015 deutlich anstiegen. Es gab da die Krise in Traiskirchen im Juli und August, als die große Anzahl an Menschen noch gar nicht da war. Darauf war man schon nicht vorbereitet. Darüber hinaus hat UNHCR hingewiesen, dass der Bürgerkrieg in Syrien bereits das fünfte Jahr andauert, sich die Menschen dort in einer immer schwierigeren Lage befinden und sich etwas „zusammenbraut“. Hätte man auf UNHCR gehört, sich den Anstieg der Flüchtlingszahl angesehen und dann in die Krisenregionen geblickt, wäre es zu erkennen gewesen.
Die Indikatoren waren sichtbar, sie wurden jedoch nicht zu einem passenden Gesamtbild zusammengefügt?
Ja, vielleicht. Das Ausmaß der Fluchtbewegung hat aber auch UNHCR nicht vorausgesehen oder geahnt. Wir waren selbst überrascht, als plötzlich 20 000 Menschen an einem Wochenende in Österreich angekommen sind. Das sich innerhalb weniger Monate hunderttausende Menschen in Bewegung setzen, hätte meiner Meinung nach niemand vorhersehen können.
Gibt es aus Ihrer Sicht Indikatoren, dass in den nächsten Jahren wieder mit einem Anstieg der Flüchtlingszahlen zu rechnen ist?
Einer der wesentlichsten Indikatoren ist die Situation in den Herkunftsländern. In Syrien schaut es alles andere als stabil aus. Der Krieg geht weiter, was neue Flüchtlingsströme hervorrufen könnte. Das gleiche gilt für den Irak und für viele Konflikte auch, wie beispielsweise im Jemen, im Südsudan oder in Somalia. Ein zweiter Indikator ist, wie es den Menschen in der unmittelbaren Region geht. Da ist festzustellen, dass die Programme von UNHCR in der Region nur zu 40 Prozent finanziert sind. Die 60 Prozent Finanzlücke bedeuten, dass wir viele Dinge nicht umsetzen können und die Menschen dort hungern werden. Es bedeutet aber auch, dass sie ihre Aufenthaltsbewilligungen in manchen Ländern nicht verlängern können. Das kostet Geld, das sie nicht haben, weil alles Ersparte bereits aufgebraucht ist. Wenn man sich das ansieht, fragt man sich, warum die Menschen nicht nach Europa gehen. Hier trägt offensichtlich das Abkommen zwischen der EU und der Türkei sowie die Schließung der Westbalkanroute dazu bei, dass weniger Menschen kommen. Zu sagen: „Das wird so bleiben und niemand muss sich Sorgen machen“, wäre der falsche Weg. Szenarien durchspielen - vorbereitet sein, sowohl national, als auch EU-weit, ist das Gebot der Stunde.
Steckbrief Dr. Christoph Pinter
Dr. Christoph Pinter ist seit August 2011 der Leiter des UNHCR-Büros in Wien. Der gelernte Jurist ist bereits seit 1998 für UNHCR tätig und hat zuletzt die Rechtsabteilung in Wien geleitet. Pinter gilt als Kenner der österreichischen Asyl- und Fremdenrechtsmaterie. Die Bestellung von Christoph Pinter erfolgte im Zuge der europaweiten Regionalisierung und Umstrukturierung von UNHCR, bei der auch das Österreich-Büro betroffen war.
UNHCR in Österreich
Das UNHCR-Büro in Österreich wurde 1951, kurz nach der Eröffnung der UNHCR-Zentrale in Genf, als eines der ersten Länderbüros gegründet. Die damalige Aufgabe war es, den Flüchtlingen nach dem Zweiten Weltkrieg zu helfen.
Ein Großteil der heutigen Arbeit in Österreich macht die Sicherstellung fairer Asylverfahren sowie Vorschläge zu deren Verbesserung aus. Aufgrund seines Mandates analysiert UNHCR die aktuelle Flüchtlingspolitik sowie Gesetzesänderungen, die Asylsuchende, Flüchtlinge und staatenlose Menschen betreffen. Ein wichtiger Teil der Tätigkeit des Österreich-Büros ist die Öffentlichkeitsarbeit mit dem Ziel, Vorurteile gegenüber Asylsuchenden und Flüchtlingen abzubauen.
-keu-
