Flucht und Asyl - Rechtsgrundlagen der EU
Die internationale Flüchtlings- und Migrationskrise stellt eine große Herausforderung sowohl für die Nationalstaaten als auch für die Europäische Union selbst dar. Auch wenn der Eindruck entstanden ist, dass sämtliche Akteure von der beispiellosen Masse an flüchtenden Menschen überrascht wurden - für die Europäische Union trifft dies nur bedingt zu - sowohl was die rechtlichen Voraussetzungen als auch die operativen Maßnahmen betrifft.
Es existieren durchaus Rechtsmaterien, die die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten als Handlungsgrundlage für die Administration der aktuellen Flüchtlings- und Migrationskrise heranziehen können. Im Folgenden wird ein Überblick über diese relevanten rechtlichen Grundlagen, als auch über konkrete operative Maßnahmen der Europäischen Union gegeben.
Das Genfer Abkommen aus 1951
Unterteilen lassen sich Migranten im Allgemeinen wie folgt:
- in Personen, die aus wirtschaftlichen Gründen fliehen;
- in Flüchtlinge, die aus ethnischen Gründen ihr Heimatland verlassen;
- in Flüchtlinge, die aus politischen und/oder religiösen Gründen ihr Heimatland verlassen;
- in Flüchtlinge nach Kriegsereignissen oder kriegsähnlichen Ereignissen - auch und gerade in Verbindung mit ethnischer, politischer und religiöser Verfolgung.
In der Präambel des Genfer-Abkommens über die Rechtsstellung von Flüchtlingen vom 28. Juli 1951 wird - allein aus den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges - auf die Flüchtlingsproblematik wie folgt Bezug genommen:
„IN DER ERWÄGUNG, dass die Satzung der Vereinten Nationen und die am 10. Dezember 1948 von der Generalversammlung angenommene Allgemeine Erklärung der Menschenrechte den Grundsatz bestätigt haben, dass die Menschen ohne Unterschied die Menschenrechte und Grundfreiheiten genießen sollen,[…].“
„IN DER ERWÄGUNG, dass sich aus der Gewährung des Asylrechtes nicht zumutbare schwere Belastungen für einzelne Länder ergeben können und dass eine befriedigende Lösung des Problems, dessen internationalen Umfang und Charakter die Organisation der Vereinten Nationen anerkannt hat, ohne internationale Zusammenarbeit unter diesen Umständen nicht erreicht werden kann […].“
„IN DEM WUNSCHE, dass alle Staaten in Anerkennung des sozialen und humanitären Charakters des Flüchtlingsproblems alles in ihrer Macht stehende tun, um zu vermeiden, dass dieses Problem zwischenstaatliche Spannungen verursacht, […].“
Gemäß dieser Präambel obliegt es dem Hohen Kommissär der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (United Nations High Commissioner for Refugees - UNHCR), die Durchführung der internationalen Abkommen zum Schutz der Flüchtlinge zu überwachen. Auch wird „eine wirksame Koordinierung der zur Lösung dieses Problems getroffenen Maßnahmen von der Zusammenarbeit der Staaten mit dem Hohen Kommissär abhängen.“
Anerkennung als Flüchtling
Als Flüchtlinge werden gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention nur jene Menschen anerkannt, die laut Artikel 1 (2) aus „Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes“ befinden, deren Staatsangehörigkeit sie besitzen, „und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen“ können oder „wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen“ wollen.
Rechte und Pflichten von Flüchtlingen
Der Flüchtlingsstatus ist somit rechtlich definiert. Daraus gehen auch die Pflichten für Flüchtlinge gemäß Artikel 2 des Abkommens hervor: „Jeder Flüchtling hat gegenüber dem Land, in dem er sich befindet, Pflichten, zu denen insbesondere die Verpflichtung gehört, die Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften sowie die zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung getroffenen Maßnahmen zu beachten.“ In diesem Abkommen sind des Weiteren unter anderem das Verbot unterschiedlicher Behandlung von Flüchtlingen (Artikel 3), die Respektierung der freien Religionsausübung und des Religionsunterrichtes auch der Kinder von Flüchtlingen (Artikel 4) sowie der Zugang von Flüchtlingen zu Gerichten gemäß Artikel 16 festgeschrieben: „Jeder Flüchtling hat in dem Gebiet der vertragsschließenden Staaten freien und ungehinderten Zugang zu den Gerichten.“ (Ziffer 1).
Flüchtlingsstatus und Arbeit
Artikel 17 bezieht sich auf die Gewährung nichtselbständiger Arbeit von Flüchtlingen wie folgt: „Die vertragsschließenden Staaten werden hinsichtlich der Ausübung nichtselbstständiger Arbeit jedem Flüchtling, der sich rechtmäßig in ihrem Gebiet aufhält, die günstigste Behandlung gewähren, die den Staatsangehörigen eines fremden Landes unter den gleichen Umständen gewährt wird.“ (Ziffer 1)
So werden „[i]n keinem Falle […] die einschränkenden Maßnahmen, die für Ausländer oder für die Beschäftigung von Ausländern zum Schutze des eigenen Arbeitsmarktes bestehen, Anwendung auf Flüchtlinge finden, die beim Inkrafttreten dieses Abkommens durch den betreffenden Vertragsstaat bereits davon befreit waren oder eine der folgenden Bedingungen erfüllen:
- Wenn sie sich drei Jahre im Lande aufgehalten haben;
- Wenn sie mit einer Person, die die Staatsangehörigkeit des Aufenthaltslandes besitzt, die Ehe geschlossen haben. Ein Flüchtling kann sich nicht auf die Vergünstigung dieser Bestimmungen berufen, wenn er seinen Ehegatten verlassen hat;
- Wenn sie ein oder mehrere Kinder haben, die die Staatsangehörigkeit des Aufenthaltslandes besitzen.“
Weitere Punkte
Andere Inhalte des Abkommens beziehen sich auf selbstständige Tätigkeit (Artikel 18), freie Berufe (Artikel 19), Rationierung (Artikel 20), Wohnungswesen (Artikel 21), öffentliche Erziehung/Schulwesen (Artikel 22), Arbeitsrecht und soziale Sicherheit (Artikel 24) sowie Verwaltungsvorschriften (Artikel 25 bis 37). So kann gemäß Artikel 27 beispielsweise jedem Flüchtling, der keinen Reiseausweis besitzt, seitens des jeweiligen Aufnahmestaates ein Personalausweis ausgestellt werden.
Ausweisung von Flüchtlingen
Die Ausweisung eines Flüchtlings betrifft nach Artikel 32 des Abkommens ausschließlich Gründe „der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung“. Laut Artikel 33 Ziffer 1 darf „[k]einer der vertragsschließenden Staaten […] einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde.“ Gemäß Ziffer 2 kann sich ein Flüchtling jedoch nicht auf „die Vergünstigung dieser Vorschrift“ berufen, „der aus schwerwiegenden Gründen als eine Gefahr für die Sicherheit des Landes anzusehen ist, in dem er sich befindet, oder der eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Staates bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonderen schweren Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde.“
Gleichstellung von Flüchtlingen
Im Protokoll zum Genfer Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 31. Jänner 1967 ist ausdrücklich festgelegt, dass allen Flüchtlingen „im Sinne des Abkommens unabhängig von dem Stichtag des 1. Jänner 1951 die gleiche Rechtsstellung zu gewähren“ sei, da das Genfer Abkommen ursprünglich ausschließlich auf Personen Anwendung fand, „die infolge von vor dem 1. Jänner 1951 eingetretenen Ereignissen Flüchtlinge geworden sind“.
In diesem Protokoll von 1967 verpflichten sich die Vertragsstaaten auf der Grundlage von Artikel II ebenso „zur Zusammenarbeit mit dem Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen oder jeder ihm etwa nachfolgenden anderen Stelle der Vereinten Nationen bei der Ausübung ihrer Befugnisse, insbesondere zur Erleichterung ihrer Aufgabe, die Anwendung des Protokolls zu überwachen.“
Gemäß Artikel 44 des Genfer Abkommens von 1951 sowie gemäß Artikel IX des Protokolls kann jeder Vertragsstaat „durch eine an den Generalsekretär der Vereinten Nationen“ zu richtende Mitteilung (Genfer Abkommen) bzw. gerichtete Notifikation (Protokoll) kündigen.
Die Rechtslage in der Europäischen Union
Gemeinsame Asylpolitik
In der EU fußten Grund- und Flüchtlingsrechtsbindungen ursprünglich auf Artikel 63 (1) des EG-Vertrages in der Fassung des Vertrages von Nizza, gemäß dem der Rat in Übereinstimmung mit dem Genfer Abkommen vom 28. Juli 1951 und dem Protokoll vom 31. Jänner 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie einschlägige andere Verträge Asylmaßnahmen und Mindestnormen in z. B. folgenden Bereichen beschließen kann:
- für die Aufnahme von Asylwerbern in Mitgliedstaaten,
- für die Anerkennung von Staatsangehörigen dritter Länder als Flüchtlinge und
- für die Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zu- oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft.
Vertrag von Lissabon
Im Artikel 78 des seit 1. Dezember 2009 geltenden Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) - erstmals in der Fassung des Vertrages von Lissabon - werden weiters Maßnahmen für die Schaffung eines gemeinsamen Asylsystems genannt. Demnach entwickelt gemäß Ziffer 1 die EU „eine gemeinsame Politik im Bereich Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz, mit der jedem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status angeboten und die Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung gewährleistet werden soll.“
Der Artikel 78 (Ziffer 1) hebt klar hervor, dass „[d]iese Politik mit dem Genfer Abkommen vom 28. Juli 1951 und dem Protokoll vom 31. Jänner 1967 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge sowie den anderen einschlägigen Verträgen im Einklang stehen“ muss. Auf dieser Grundlage und für diesen Zweck werden „das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren Maßnahmen in Bezug auf ein gemeinsames europäisches Asylsystem …“ erlassen, das gemäß Ziffer 2 folgende Kriterien umfasst:
- „a) Einen in der ganzen Union gültigen einheitlichen Asylstatus für Drittstaatsangehörige;
- b) Einen einheitlichen subsidiären Schutzstatus für Drittstaatsangehörige, die keinen europäischen Asylstatus erhalten, aber internationalen Schutz benötigen;
- c) Eine gemeinsame Regelung für den vorübergehenden Schutz von Vertriebenen im Falle eines Massenzustromes;
- d) Gemeinsame Verfahren für die Gewährung und den Entzug des einheitlichen Asylstatus beziehungsweise des subsidiären Schutzstatus;
- e) Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaates, der für die Prüfung eines Antrages auf Asyl oder subsidiären Schutz zuständig ist;
- f) Normen über die Aufnahmebedingungen von Personen, die Asyl oder subsidiären Schutz beantragen;
- g) Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittländern zur Steuerung des Zustromes von Personen, die Asyl oder subsidiären beziehungsweise vorübergehenden Schutz beantragen.“
Falls sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten in einer Notlage „aufgrund eines plötzlichen Zustromes von Drittstaatsangehörigen“ befinden, „kann der Rat auf Vorschlag der Kommission vorläufige Maßnahmen zugunsten der betroffenen Mitgliedstaaten erlassen. Er beschließt nach Anhörung des Europäischen Parlamentes.“ (Ziffer 3)
Dublin II & III
Die EU hatte ab dem Jahr 2003, das von der Diskussion über Auffanglager für Flüchtlinge in Nordafrika geprägt war, vorerst mit der „Dublin II“-Verordnung (EG) Nr. 343/2003 einen Rechtsrahmen geschaffen, der die Rückschiebung von Asylantragstellern nach diesem Übereinkommen umsetzt. Die „Dublin III“-Verordnung 604/2013 vom 26. Juni 2013 ist am 19. Juli 2013 in Kraft getreten.
Im Zuge des „Dublin III“-Abkommens werden im EURODAC-Datenbanksystem (Verordnung Nr. 2725/2000 des Rates vom 11. Dezember 2000) Fingerabdrücke von Asylbewerberinnen und Asylbewerbern gespeichert. Seit dem Beschluss des Haager Programms im Jahr 2004 zielt die EU auf eine systematischere Einbindung von Transitstaaten in die Grenzsicherung und sieht darauf aufbauend ein integriertes EU-Grenzschutzsystem vor. Im Stockholmer-Programm aus dem Jahr 2010 hatte der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs beschlossen, bis spätestens 2012 auf der Grundlage des Artikels 78 AEUV für Personen, denen bereits internationaler Schutz gewährt wurde, einen gemeinsamen Raum des Schutzes und der Solidarität zu errichten.
Das „Dublin“-System bleibt in diesem Kontext weiterhin das zentrale Element beim Aufbau eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS), wie es vom Europäischen Rat auf seiner Sondertagung in Tampere/Finnland am 15. und 16. Oktober 1999 beschlossen worden ist. Mit der Verordnung (EU) Nr. 439/2010 erfolgte die Einrichtung des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO). Es soll „für Solidaritätsmaßnahmen wie dem Asyl-Einsatzpool mit Asyl-Unterstützungsteams Sorge tragen, die diejenigen Mitgliedstaaten unterstützen, die sich einem besonderen Druck gegenübersehen und den Personen, die internationalen Schutz beantragen […], keine angemessenen Bedingungen insbesondere hinsichtlich der Aufnahme und des Schutzes bieten können.“ („Dublin III“-Verordnung (EU) Nr. 604/2013, Ziffer 8).
Die Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 13. Dezember 2011 zielt auf die Akzeptanz von Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes.
Die Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festelegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaates, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrages auf internationalen Schutz zuständig ist („Dublin III“). Das umfasst Personen mit dem Anrecht auf subsidiären Schutz. In Ziffer 2 wird die Errichtung einer gemeinsamen Asylpolitik einschließlich eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems als ein wesentlicher Bestandteil des Zieles der EU, „schrittweise einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes aufzubauen, der allen offensteht, die wegen besonderer Umstände rechtmäßig in der Union um Schutz nachsuchen“, betont.
In Übereinstimmung des nunmehrigen Artikels 78 Ziffer 1 gilt: Niemand wird dorthin zurückgeschickt, „wo er Verfolgung ausgesetzt ist.“ (Ziffer 3 der Verordnung (EU) Nr. 604/2013) Gemäß Ziffer 17 dieser Verordnung können die EU-Mitgliedstaaten „insbesondere aus humanitären Gründen oder in Härtefällen von den Zuständigkeitskriterien abweichen […], um Familienangehörige, Verwandte oder Personen jeder anderen verwandtschaftlichen Beziehung zusammenzuführen und einen bei ihm oder einem anderen Mitgliedstaat gestellten Antrag auf internationalen Schutz zu prüfen, auch wenn sie für eine solche Prüfung nach den in dieser Verordnung festgelegten verbindlichen Zuständigkeitskriterien nicht zuständig sind.“
Gemeinsame Einwanderungspolitik
Klar zu trennen ist die gemeinsame Asylpolitik von einer gemeinsamen Einwanderungspolitik, die in Artikel 79 des AEUV definiert ist und sich gegen illegale Einwanderung und Menschenhandel richtet. Ziffer 1 bezieht sich auf die Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik, „die in allen Phasen eine wirksame Steuerung der Migrationsströme, eine angemessene Behandlung von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, sowie die Verhütung und verstärkte Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel gewährleisten soll.“
Für diese Zwecke sind gemäß Ziffer 2 das Europäische Parlament sowie der Rat aufgerufen, Maßnahmen mittels des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens nachfolgender Art zu erlassen:
- „Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen sowie Normen für die Erteilung von Visas und Aufenthaltstiteln für einen langfristigen Aufenthalt, einschließlich solcher zur Familienzusammenführung, durch die Mitgliedstaaten;
- Festlegung der Rechte von Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhalten, einschließlich der Bedingungen, unter denen sie sich in den anderen Mitgliedstaaten frei bewegen und aufhalten dürfen;
- Illegale Einwanderung und illegaler Aufenthalt, einschließlich Abschiebung und Rückführung solcher Personen, die sich illegal in einem Mitgliedstaat aufhalten;
- Bekämpfung des Menschenhandels, insbesondere des Handels mit Frauen und Kindern.“
Gemäß Ziffer 3 kann die EU Übereinkünfte mit Drittstaaten über die „Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen in ihr Ursprungs- oder Herkunftsland schließen, die die Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet eines der Mitgliedstaaten oder die Anwesenheit oder den Aufenthalt in diesem Gebiet nicht oder nicht mehr erfüllen.“
Zudem können gemäß Ziffer 4 das Europäische Parlament und der Rat auf der Grundlage des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens „unter Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten Maßnahmen festlegen, mit denen die Bemühungen der Mitgliedstaaten um die Integration der sich rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufhaltenden Drittstaatsangehörigen gefördert und unterstützt werden.“ Jedoch berührt der Artikel 79 AEUV „nicht das Recht der Mitgliedstaaten, festzulegen, wie viele Drittstaatsangehörige aus Drittländern in ihr Hoheitsgebiet einreisen dürfen, um dort als Arbeitnehmer oder Selbstständige Arbeit zu suchen.“ (Ziffer 5)
Operative Maßnahmen - FRONTEX und EUNAVFOR MED
Artikel 77 AEUV (Lissabon) legt die Bestimmungen über den Grenzschutz in der Europäischen Union fest. Gemäß Ziffer 1b soll die „Personenkontrolle und die wirksame Überwachung des Grenzübertrittes an den Außengrenzen sichergestellt werden“. Zudem soll gemäß Ziffer 1c „schrittweise ein integriertes Grenzschutzsystem an den Außengrenzen eingeführt werden“.
Bereits viereinhalb Jahre vor dem Inkrafttreten des Vertrages von Lissabon - im Mai 2005 - nahm die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (FRONTEX, aus dem französischen: frontières extérieures) ihre Arbeit auf. Diese ist bestrebt, zahlreiche Operationen an den Land-, See- und Luftgrenzen der EU-Mitgliedstaaten durchzuführen.
FRONTEX ist eine Gemeinschaftsagentur der EU mit Sitz in Warschau und basiert auf der Verordnung (EU) 2007/2004 des Rates vom 26. Oktober 2004 (ABl. L 349 vom 25. November 2004) „zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Europäischen Union“, ergänzt durch die vom Europäischen Parlament und vom Rat der EU am 11. Juli 2007 erlassene Verordnung (EU) 863/2007 „über den Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der Verordnung (EU) 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse der abgestellten Beamten“. Das Hauptquartier in Warschau wurde im September 2007 bezogen. Derzeit ist der Franzose Fabrice Leggeri Direktor von FRONTEX.
Im Sinne des paneuropäischen Integrierten Grenzmanagements (Integrated Border Management - IBM) liegen die sechs Hauptaufgaben für die Agentur FRONTEX gemäß Artikel 2 der FRONTEX-Verordnung aus dem Jahr 2004 in der
- Koordination der operativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten in der Überwachung der EU-Außengrenzen,
- Unterstützung von einzelnen Mitgliedstaaten bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten an den nationalen Grenzen sowie in der Einführung gesamteuropäischer einheitlicher Ausbildungsstandards,
- Risiko- und Gefahrenanalyse bzgl. der EU-Außengrenzen sowie in der daraus abgeleiteten Sicherstellung einer ausgewogenen und lageangepassten Verteilung der vorhandenen Überwachungs- und Sicherheitsressourcen entlang der Grenzen.
- Die Risiko- und Gefahrenanalyse bzgl. der EU-Außengrenzen erfolgt mittels des 2002 von einer EU-Expertengruppe entwickelten Common Integrated Risk Analysis-Modells (CIRAM), wo auch Transitländer für die Migration in die Europäische Union identifiziert werden.
- Das bis April 2005 mit der Erstellung von Risikoanalysen beauftragte, 2003 in Helsinki gegründete Risk Analysis Centre (RAC), übergab diese Aufgabe an die Agentur FRONTEX und wurde folglich am 1. Mai 2005 geschlossen,
- Entwicklung der für die Kontrolle und Überwachung der Außengrenzen relevanten Forschung,
- Beratung der Sicherheitsorgane der Mitgliedstaaten bzgl. moderner Technologie für die Grenzsicherung,
- Unterstützung von Mitgliedstaaten bei der Organisation von Rückführungsaktionen, d. h. Abschiebung von Personen aus Drittstaaten.
In diesem Kontext wird eine enge Zusammenarbeit mit EU-Partnern wie EURO-POL, EUROJUST und der Europäischen Polizeiakademie CEPOL (Collège européen de police), die Koordination der Kooperation mit Sicherheitsbehörden aus Drittstaaten, der Zollbehörden und die Kooperation bei Pflanzenschutz- und Veterinärkontrollen angestrebt.
Die Charta der Vereinten Nationen und die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte aus dem Jahr 1948 bestätigen den Grundsatz, dass die Menschen ohne Unterschied die Menschenrechte und Grundfreiheiten genießen sollen. Im Falle der illegalen Einwanderung in die EU haben Schutzsuchende demnach das Recht, in einen europäischen Hafen gebracht zu werden und folglich auf ein faires Asylverfahren.
Italien hatte zwischen Oktober 2013 und Oktober 2014 die Seerettungsoperation „Mare nostrum“ durchgeführt. Insgesamt hatte „Mare nostrum“ mehr als 150 000 Flüchtlinge aus Afrika und dem Nahen Osten gerettet. 330 Schlepper wurden von der italienischen Marine verhaftet. Die Kosten dieser Operation beliefen sich auf 100 Millionen Euro. Marine und Küstenwache beobachteten während dieser Operation ein 43 000 Quadratkilometer umfassendes Areal des Mittelmeeres.
Die EU hat die Mittelausstattung der gemeinsamen FRONTEX-Operationen „Triton“ und „Poseidon“ verdreifacht. Zudem stockte EUROPOL die 2015 eingerichtete gemeinsame Einsatzgruppe für die Seeaufklärung (JOT MARE) und ihre Anlaufstelle für die Bekämpfung von Schleppernetzen auf. Eingebunden sind in diesem Kontext die Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs, die Europäische Fischereiaufsichtsagentur und EUROJUST.
Am 18. Mai 2015 erfolgte der Beschluss (GASP) 2015/778 des Rates, seitens der EU eine Militäroperation EUNAVFOR MED mit dem Hauptquartier in Rom - also unter italienischem Kommando - im südlichen zentralen Mittelmeer zu schaffen. Der Fokus liegt vor allem auf der Zerstörung des Geschäftsmodells der Schlepper - auch auf libyschem Boden. Gerade bei letzterem Punkt kommen Bedenken der vom Westen anerkannten Regierung in Tobruk/Libyen. Hier müsste auch ein UN-Mandat und somit die Einwilligung des ständigen Sicherheitsratsmitgliedes Russland vorliegen, die derzeit aufgrund der Krise in der Ukraine schwer zu bekommen sein dürfte.
Ebenso steht das ständige UN-Sicherheitsratsmitglied China einer derartigen militärischen EU-Operation skeptisch gegenüber: Die EU-Staaten Frankreich und Großbritannien haben aus chinesischer Sicht das derzeitige Chaos in Libyen, das mit der NATO-Operation „Unified Protector“ im Frühjahr 2011 und der Eliminierung Muammar al-Gaddafis am 20. Oktober 2011 anfing, ausgelöst. So endete der Status Libyens als stabiles Land und als Teil einer „sicheren Südgrenze“ zur EU. In einem Vertrag zwischen der EU und Libyen hatte sich im Jahr 2010 Muammar al-Gaddafi grundsätzlich verpflichtet, Flüchtlinge in Auffanglagern zu sammeln, diese nicht in Boote zu lassen und Flüchtlinge wieder in ihre Heimatländer abzuschieben.
Um Flüchtlinge erst nicht bis an die Mittelmeerküste gelangen zu lassen, wurde seitens der EU auch die Einrichtung von Lagern in entlegenen Wüstengebieten unterstützt. Hierzu zählten in Libyen die Kufra-Oasen und Sabha. Gaddafi hatte damals selbst die EU um massive Unterstützung gegen den schon wachsenden Migrationsdruck gebeten. Er wollte für die Überwachung der libyschen Küste fünf Milliarden Euro haben und ein modernes Waffensystem für den Küstenschutz. Beides wurde ihm von der EU nicht gewährt.
Schlussfolgerungen
Die „Dublin III“-Verordnung ist aufgrund der derzeitigen Ausnahmesituation de facto außer Kraft gesetzt. Flüchtlinge werden zurzeit nicht mehr in jene EU-Staaten zurückgeschickt, in denen sie registriert wurden bzw. das erste Mal Territorien von EU-Staaten betreten haben. Die Staaten der EU können sich weder gegenüber diesen gewaltigen Herausforderungen abschotten, noch können alle Menschen aus Kriegs- und Krisengebieten in die EU aufgenommen werden. EU-Ratspräsident Donald Tusk erklärte Ende September 2015, „dass die größte Flüchtlingswelle noch vor uns steht“, so müsse die Politik der offenen Türen überarbeitet und das „Chaos an den Außengrenzen“ aufhören, um einem Zerfall des Schengen-Raumes zu verhindern.
Krisen und Konflikte in der Nachbarschaft Europas, in Zentralasien und in Sub-Sahara-Afrika wirken sich verstärkt auf die Stabilität und Sicherheit in Europa aus. Mit Sicherheit wird der Migrationsdruck auf Europa nicht nachlassen - ganz im Gegenteil. Allein aufgrund des Klimawandels, wenn es zum Anstieg der Meere kommt, werden viele Menschen in ihrer Heimat keine Lebensgrundlagen mehr finden. Hungersnöte werden folglich die Zuwanderung nach Europa verstärken. Aus diesem Grund bedarf es eines gesamteuropäischen Ansatzes mit dem Ziel, die Ursachen für das Massenflüchtlingswesen - wenn es sich dabei um Kriege und Konflikte handelt - gemeinsam mit der internationalen Staatengemeinschaft einzudämmen und wirksam sowie umfassend zu bekämpfen.
Für Klimakatastrophen erscheint ein frühzeitiger globaler Ansatz bereits jetzt mehr als angebracht. Hier bedarf es seitens der UNO, der EU und relevanter globaler Akteure gemeinsam mit den betroffenen Staaten und Regionen der Erarbeitung und Umsetzung effizienter Strategien bei der Bewältigung der umfassenden Herausforderungen in den Bereichen Massenflüchtlings- und Migrationswesen.
Dr. Gunther Hauser ist Referatsleiter und Forscher am Institut für Strategie und Sicherheitspolitik der Landesverteidigungsakademie.
