Status und Entwicklung der mil. GSVP
Die GSVP ist der operative Arm der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Im Wesentlichen geht es darum, militärische und zivile Krisenmanagementeinsätze durchzuführen. (inkl. der Schaffung der erforderlichen Rahmenbedingungen wie Fähigkeiten, Strukturen, Prozesse, Grundlagen). Aufgrund der dramatisch veränderten Sicherheitslage um Europa wird der GSVP in Zukunft sicher weiter erhöhte Bedeutung zukommen.
Status der GSVP
Die neue Sicherheitsstrategie
Die diesbezüglichen Bearbeitungen sind im Kontext der vollständig geänderten strategischen Lage und der damit verbundenen realen Sicherheitsherausforderungen für Europa zu sehen.
Der Europäische Rat hat im Juni 2015 die Hohe Vertreterin (HV) für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Federica Mogherini, beauftragt, bis Juni 2016 eine neue globale Außen- und Sicherheitsstrategie vorzulegen. Die diesbezüglichen Bearbeitungen laufen auf Hochdruck. Im Umfeld der Hohen Vertreterin wurde eine kleine Gruppe eingerichtet, die einen Entwurf ausarbeiten soll. Die Mitgliedstaaten werden vorerst über Expertenseminare und Behandlungen im Rat (v. a. Außen- und Verteidigungsminister) eingebunden. Unbestritten ist, dass eine neue Strategie überfällig ist. Die „alte“ Sicherheitsstrategie (European Security Strategy - ESS) wurde 2003 - und damit in einem vollständig anderen Kontext, aber auch Sicherheitsumfeld verfasst.
Hat sich die „alte“ ESS gemäß dem Titel exklusiv mit Sicherheit befasst, soll die neue Strategie umfassender werden. Damit einhergehend stellt sich dann auch die Frage, ob die Strategie für den Bereich der militärischen GSVP ausreichende Tiefe hat, um daraus entsprechende Ableitungen für eine darauffolgende Umsetzung treffen zu können. Auf Basis der neuen Strategie soll es dann eine Reihe von Sub-Strategien geben. Aus Sicht des Autors darf die Bedeutung der neuen Sicherheitsstrategie aber nicht überbewertet werden - auch wenn ihre Ausarbeitung als längst überfällig, wichtig und notwendig zu beurteilen ist. Abzuwarten bleibt aber, ob die erforderlichen Implementierungsschritte durch die Mitgliedstaaten (MS) mit dem gleichen Enthusiasmus wie das zumindest monetär sehr „billige“ Schreiben einer neuen Strategie mitgetragen werden. Folgt die Implementierung nicht, hat die EU (und damit auch ihre Mitgliedstaaten) erfolgreich ein weiteres Papier produziert.
Die Einsätze
Die beiden anderen exekutiven militärischen Einsätze EUNAVFOR ATALANTA und EUFOR ALTHEA sind als gut etabliert zu bezeichnen und erfüllen ihre Mandate erfolgreich. EUNAVFOR ATALANTA wird derzeit im Rahmen einer Gesamtüberprüfung des Umfassenden Ansatzes der EU am Horn von Afrika evaluiert. ATALANTA hat die Piraterie vor der somalischen Küste erfolgreich eingedämmt und trägt damit auch zur Sicherheit eines der wesentlichsten Versorgungswege Europas bei. Auch die humanitäre Zweitaufgabe, den Schutz von Lieferungen des Welternährungsprogrammes nach Somalia, erfüllt die Operation. EUFOR ALTHEA (Bosnien und Herzegowina) erfüllt ihre beiden Mandatskomponenten (Aufrechterhaltung eines sicheren Umfeldes und Unterstützung beim Fähigkeitenaufbau der BIH Streitkräfte) unter
österreichischer Führung weiterhin exzellent.
Bei den drei nicht exekutiven militärischen Einsätzen in Somalia (EUTM Somalia), in Mali (EUTM Mali) und in der Zentralafrikanischen Republik (EUMAM RCA) ist die Mandatserfüllung etwas schwieriger zu beurteilen. Einerseits müssen jeweils die schwierigen afrikanischen Verhältnisse, andererseits aber auch die besondere „Natur“ dieser Einsätze mit in Betracht gezogen werden. Ähnlich wie bei der Erziehung eines Kindes kann auch der „Erziehungserfolg“ von Trainings- und Beratungsmissionen nur langfristig beurteilt werden. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass alle drei Missionen aus handwerklicher Sicht gute Arbeit leisten. Nur garantiert das besonders bei dieser Art von Einsätzen noch lange nicht den Erfolg. Ein erfolgreicher Aufbau von Streitkräften braucht nicht nur in Afrika Software (Training und Beratung), sondern auch Hardware (Ausrüstung = Geld); dazu aber etwas später.
Zusammengefasst kann die Einsatzbilanz der militärischen Komponenten der GSVP also als grundsätzlich positiv beurteilt werden. Klar ist aber auch, dass die militärischen Einsätze derzeit, auch wenn die Führung von sechs Einsätzen gleichzeitig eine Herausforderung darstellt, deutlich unter der grundsätzlichen Ambition liegen. Und das sowohl in quantitativer als auch qualitativer Hinsicht. Diese Feststellung führt uns damit zum Bereich der militärischen Fähigkeitenentwicklung.
Fähigkeitenentwicklung
Luftbetankung ist eine wesentliche Fähigkeit in modernen Operationen. Der A400M soll das Rückgrat einer zukünftigen Europäischen Tankerflotte bilden (Quelle Internet).
Die „nackte“ militärische Ambition der EU im Rahmen der GSVP ist wie folgt festgelegt: 60 000 Soldaten binnen 60 Tagen für eine größere Operation; zwei größere Stabilisierungs- und Wiederaufbauoperationen mit bis zu 10 000 Soldaten (gemeinsam mit einer entsprechenden zivilen Komponente); zwei rasch durchführbare Operationen mit begrenzter Dauer (EU Battle Groups); eine Evakuierungsoperation; eine maritime Überwachungsmission oder Mission zur Luftraumüberwachung/-sicherung; eine zivil-militärische, humanitäre Unterstützungsoperation mit einer Dauer von bis zu 90 Tagen.
Einige dieser Einsätze sollen gleichzeitig durchgeführt werden können, was v. a. hinsichtlich des Bedarfes an „enablern“ eine Herausforderung darstellt.
Die EU hat in den letzten beiden Jahren einen Fähigkeitenplanungszyklus durchlaufen. Sie hat also im Wesentlichen versucht, die Anforderungen (den Requirements Catalogue, der auf Basis der o. a. Ambition entwickelt wurde) durch Einmeldungen der Mitgliedstaaten (Force Catalogue) zu decken. Auf Basis dieses Vorganges wurde in der Folge die Ablage (shortfalls) ermittelt und auch eine Bewertung des Fortschrittes (progress) im Vergleich zum letzten Zyklus durchgeführt. Dieser Vorgang hat im Wesentlichen die folgenden Ergebnisse gebracht:
In quantitativer Hinsicht wurden substanzielle Verbesserungen erzielt, so dass die quantitative Abdeckung der Ambition in Reichweite liegt. Das Problem liegt jedoch bei den High Value Assets, also v. a. den sogenannten enablern (strategischer Transport, Führung, Kommunikation, Aufklärung, Luftbetankung, …) und damit im qualitativen Bereich (die Behebung kostet viel Geld). Die identifizierten Fähigkeitendefizite wurden in der Folge priorisiert und an die EVA (Europäische Verteidigungsagentur) weitergeleitet. Klar ist aber, dass diese Defizite nur von den Mitgliedstaaten gedeckt werden können. Die EVA bzw. andere Organisationseinrichtungen der EU (z. B. EU-Militärstab, Europäische Kommission) können hier nur unterstützend wirken.
Zusammenfassend ist für die militärische Fähigkeitenentwicklung zu beurteilen, dass in diesem Bereich fleißig gearbeitet wird, die Ergebnisse jedoch derzeit noch überschaubar bleiben. Die Kompensationsmaßnahme Pooling and Sharing hat nur marginale Ergebnisse gebracht. Zur Behebung der v. a. qualitativen Defizite müsste massiv Geld in die Hand genommen werden. In diesem Zusammenhang müssen dann die seit dem Beginn der 1990er Jahre laufend reduzierten Verteidigungshaushalte erwähnt werden. Auch wenn der Trend der fortlaufenden Reduzierungen der Verteidigungsbudgets gestoppt bzw. teilweise sogar umgekehrt wurde, wird bis zum Wirksamwerden substanzieller Investitionen und ihrer Umsetzung in militärische Fähigkeiten noch Geduld aufgebracht werden müssen.
Krisenmanagementprozess
Die EU hat ihren Krisenmanagementprozess im Jahr 2013 überarbeitet. Die Zielsetzungen dieser Überarbeitung lagen v. a. in zwei Bereichen: Einerseits bei der besseren Berücksichtigung des Umfassenden Ansatzes und andererseits in der Absicht schneller zu werden. Aus Sicht des Autors wurden beide Zielsetzungen grundsätzlich erreicht. Grundsätzlich - weil entscheidend natürlich nicht das Papier, sondern die Umsetzung im jeweiligen Krisenfall ist. Die systematische Berücksichtigung des Umfassenden Ansatzes sollen die beiden ersten Planungsdokumente (das Political Framework for Crisis Approach - PFCA und das Crisis Management Concept) sicherstellen.
Um schneller zu werden, wurde im Wesentlichen die erforderliche Anzahl der hochrangigen politischen Behandlungen (Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee sowie Rat) reduziert und für den Takt der militärstrategischen Planung die Möglichkeit der Nutzung eines abgekürzten Verfahrens (fast trackprocedures) eingeführt. Verkürzt dargestellt erlaubt das die beiden wesentlichen militärstrategischen Planungsdokumente (Operationskonzept, Operationsplan) in einem Dokument zusammenzufassen. Erste Erfahrungen mit den neuen Krisenmanagementprozessen haben nicht gänzlich überraschend gezeigt, dass nicht der Prozess den Bremsklotz darstellt, sondern der politische Wille der Mitgliedstaaten rasch aktiv zu werden und in der Folge auch die entsprechenden Beitragsleistungen zu liefern: Enable and Enhance Initiative, Train and Equip, Capacity Building in support of Security Development.
Das sind drei Begriffe, die im Kernbereich die gleiche Bedeutung haben. Es geht darum, den Aufbau von eigenständigen, in einem brauchbaren Wertesystem verankerten Streitkräften von Drittstaaten zu verbessern. Für die EU geführten Trainingsmissionen soll sichergestellt werden, dass Training durch eine entsprechende Ausrüstungskomponente ergänzt wird. Derzeit werden z. B. somalische Soldaten erfolgreich trainiert. Die Ausrüstung der Verbände ist, vorsichtig ausgedrückt, als rudimentär zu beurteilen. Im Kampf gegen Ash Shabab ist aber zweifelsohne militärische Hardware gefragt. In diesem Kontext gilt es jedoch, zwei Kernfragen sinnvoll zu beantworten.
Erstens ist das die Frage nach der verlässlichen Kontrolle dieser Verbände. Anders ausgedrückt, wie kann man sicherstellen, dass diese Verbände (zukünftig mit der durch die EU zur Verfügung gestellten Ausrüstung) nicht „auf die Dunkle Seite der Macht“ wechseln. Maßnahmen wie die Ausstellung von Endverbraucherzertifikaten werden da sicherlich zu kurz greifen.
Das Zweite ist die Finanzierungsfrage. Hier wird intensiv daran gearbeitet, eine zumindest teilweise Finanzierung durch die Europäische Kommission sicherstellen zu können, wobei der EU-Vertrag in diesem Bereich den Handlungsspielraum stark einschränkt, und auch die Europäische Kommission mögliche Lösungen nicht sehr enthusiastisch vorantreibt. Es ist jedoch davon auszugehen, dass zumindest mittelfristig die Finanzierungsfrage durch einen Mix aus Mitgliedstaatenfinanzierung und Finanzierung über Kommissionsinstrumente sinnvoll gelöst werden kann.
VIER FLAGSHIP-PROJEKTE SOLLEN MIT UNTERSTÜTZUNG DER EDA WICHTIGE FÄHIGKEITENDEFIZITE DER MITGLIEDSTAATEN DER EU KOMPENSIEREN.
Migration
Migration „per se“ wird derzeit vorwiegend in der Ratsformation der Justiz- und Innenminister behandelt. „Daneben“ wurde Migration aber auch zur Chefsache erklärt (= Behandlung im Europäischen Rat). Im Rahmen der EU-Institution hat sich die Europäische Kommission (Directorate General Migration and Home Affairs) als der wesentliche Player in diesem Bereich etabliert. Dies auch deshalb, weil die EK über die entsprechenden Möglichkeiten verfügt, um mit finanziellen Mitteln kurz- bis mittelfristig wirksam zu werden. Klar ist aber auch, dass die eigentlichen Ursachen für Migration langfristig nur über nach außen gerichtete Maßnahmen im Rahmen eines Umfassenden Ansatzes (Maßnahmen der äußeren Sicherheit, Entwicklungszusammenarbeit, Diplomatie) erfolgreich beeinflusst werden können.
Beurteilt man die laufenden GSVP-Einsätze aus einem Migrationsblickwinkel, dann wird rasch klar, dass diese allesamt auch gegen eine der wesentlichsten Migrationsursachen - Instabilität - gerichtet sind. Die GSVP wirkt daher schon seit geraumer Zeit gegen Migration. Was derzeit für den Bereich der GSVP fehlt, ist ein gezielter Beurteilungsprozess (= das Durchlaufen der Crisis Management Procedures), um einen Umfassenden Ansatz gegen Migration (inkl. einer Stärkung der GSVP-Komponente) auf die Beine stellen zu können.
Diesbezüglich verhalten sich die EU Institutionen, aber auch viele MS zurückhaltend, auch weil die Einleitung von GSVP Planungen bis dato immer auf spezifische Räume und nicht auf Querschnittsmaterien abgezielt hatte. Die Thematik Migration kann auch als klassisches Beispiel für die inkohärente Interessens-, Bedrohungs- und Betroffenheitslage der 28 Mitgliedstaaten bewertet werden. Für einige Mitgliedstaaten ist es das Thema schlechthin, für andere dagegen nur eine Randerscheinung. Insofern ist das Thema Migration auch eine Nagelprobe für die Solidarität unter den EU-Mitliedstaaten und könnte damit die Entwicklung der EU insgesamt wesentlich beeinflussen.
In Afrika gibt es unverändert hohe Migrationspotenziale. Weiteren „Völkerwanderungen“ kann nur durch umfassende Maßnahmen in den Bereichen Sicherheit und Entwicklung vor Ort entgegengewirkt werden.
Zusammenfassung/Bewertung
Die EU-Mitgliedstaaten (und mit ihnen die EU als Institution) stehen umfassenden Herausforderungen gegenüber. Die EU sieht sich mit einer offensichtlich in immer kürzeren Abständen auftretenden Serie von Krisen (Arabischer Frühling, Finanz- und Wirtschaftskrise, Ukrainekrise, Flüchtlingskrise) konfrontiert. Das Umfeld Europas ist in Aufruhr. Konflikte, kriegsähnliche Zustände, Terrorismus, religiöser Fundamentalismus, Armut, Instabilität, Korruption, Schlepperei und weitere Erscheinungen, Bedrohungen und Risiken sind Ausfluss dieses Aufruhrs. Die wesentlichste Auswirkung auf (viele) EU-Mitgliedstaaten ist die laufende Flüchtlingskrise. Auch lassen sich die Bereiche der inneren und der äußeren Sicherheit nicht mehr trennen.
Die EU hat ein umfassendes Repertoire an Instrumenten zur Verfügung. Die Mitgliedstaaten haben jedoch den Bereich Verteidigung jahrzehntelang vernachlässigt. Das hatte und hat direkte Auswirkungen auf die „Performance“ der GSVP. Zur tatsächlichen wirkungsvollen Stärkung des Umfassenden Ansatzes müssen alle seine Komponenten gestärkt werden. Auch kann der Umfassende Ansatz der EU nur funktionieren, wenn die Mitgliedstaaten entsprechend beitragen. Gesamtstaatlich gesehen „startet“ Österreich diesbezüglich von einem eher niedrigen Ausgangsniveau. Bei allen drei wesentlichen Elementen eines Umfassenden Ansatzes weist Österreich teils erheblichen Aufholbedarf auf (Development - das österreichische Budget für Entwicklungszusammenarbeit ist mehr als bescheiden; Defence - die österreichischen Ausgaben für Verteidigung sind unterdurchschnittlich; Diplomacy - auch wenn es durchaus anerkannte Bemühungen in Nischenbereichen gibt - u. a. Wien als Tagungs- bzw. Verhandlungsort - wirkt nicht nur der besondere sicherheitspolitische Status Österreichs einschränkend).
An den Beispielen Migration und Terrorismus sollte mittlerweile dem letzten Zweifler klar geworden sein, dass die derzeitigen und absehbaren Sicherheitsherausforderungen nur gemeinsam zu bewältigen sein werden. Dafür bedarf es jedoch eines entsprechenden Inputs (Investitionen, Beitragsleistungen, politischer Wille) jedes Mitgliedstaates der EU. Der GSVP als operativer Arm der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wird bei der Bewältigung der umfassenden Sicherheitsherausforderungen eine Schlüsselrolle zukommen. Welche Auswirkungen die Aktivierung des Artikels 42.7 des EU-Vertrages („EU-Beistandsklausel“) durch Frankreich (nach den Terroranschlägen von Paris) auf die Entwicklung der GASP/GSVP hat bzw. haben wird, bleibt abzuwarten.
Oberst dG Mag. Johann Lattacher; Deputy Military Representative to the EUMC, Brüssel.
